導語
“京津冀一體化”可以說是當下中國時政經濟領域的一個熱詞。除了三地最高層第一時間的積極表態(tài)外，各方專家也就“如何一體化”各抒己見。
人們期待著，空氣變純凈了，交通變通暢了、人口過多的“城市病”能治好了。特別是河北省還提出要建多個“副中心”，來為北京分擔困擾的想法。
如此高級別的國家發(fā)展戰(zhàn)略，必須提供怎樣的組織和法律保障？記者近日專訪了中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學院教授汪玉凱。
專家解讀
要把京津冀一體化放在未來中國“點面結合的雙引擎戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)一體化的大格局中來考察
汪玉凱教授說，要把“京津冀一體化”放在未來中國經濟發(fā)展的動力和中長期增長框架中觀察，絕非是單一地為解決首都北京的困境。
他認為金融危機后，中國經濟經過多年高增長以后，未來增長的動力依然強勁，但增長的動力源將發(fā)生重要變化。這就是城鎮(zhèn)化牽引下的“點面結合的雙引擎戰(zhàn)略”。
所謂“點”就是依托大城市形成經濟圈，這是未來中國經濟增長的第一極，其中長三角、珠三角、京津冀三大城市圈無疑是第一梯隊。這些依托大城市形成的經濟圈要代表國家在世界產業(yè)鏈的上端爭高低。所謂“面”，是指2200多個縣域要全面開花，打造縣域經濟，帶動3.4萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展。這與改革開放初期的率先開放東南沿海、帶動中西部發(fā)展的梯度推進戰(zhàn)略有很大的變化。應該看到，在2千多個縣、3萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)我們還有很多基礎設施欠賬，優(yōu)質的教育資源、醫(yī)療資源需要均衡地分布，所有這些都是中國未來經濟增長的強勁動力。而新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略正是牽引“點面結合的雙引擎戰(zhàn)略”最好的抓手。
汪玉凱說，與此相聯(lián)系，從國家治理來看，未來還要把管理的重心下移，就是中央要向地放權，省里要向市縣放權，目標是把縣域經濟做強，這樣才能有產業(yè)有就業(yè)，才能順利推進以中小城市和城鎮(zhèn)為核心的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。而推進省直管縣的管理體制，正是順應了這個未來經濟社會發(fā)展大戰(zhàn)略的重大舉措。
汪玉凱強調，“雙引擎戰(zhàn)略”要靠新型城鎮(zhèn)化來牽引。但必須明確的是，未來中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重點應該在中小城市和小城鎮(zhèn)的現(xiàn)代化，對于像北上廣這樣的特大型城市要適度控制，要充分發(fā)揮縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)的容量大，但過去因缺少產業(yè)集聚和就業(yè)機會，迫使更多人無序向大都市集中傾向。從目前城鎮(zhèn)化的最大制約因素看，已經進城的1.6億農民工的市民化問題尤為突出，還要謀劃未來幾十年中的還可能有1.5億農民向城鎮(zhèn)轉移的問題。因此，重點發(fā)展縣域和小城鎮(zhèn)，用城鎮(zhèn)化連接或者牽引“雙引擎戰(zhàn)略”，就顯得尤為關鍵。同樣，如果我們不從這樣的大戰(zhàn)略格局觀察和思考問題，就很難對京津冀一體化有更深入的戰(zhàn)略思考。
不再打小算盤 由多贏到共贏
汪玉凱教授表示，“京津冀一體化”從戰(zhàn)略上考量，實現(xiàn)要由多贏到共贏。所謂多贏，就是不管北京、天津還是河北都要從“京津冀一體化”戰(zhàn)略中獲得好處，不是我給你甩包袱，你成全我，而是要相得益彰，錯位發(fā)展，都可以從京津冀一體化戰(zhàn)略得到好處，形成相對競爭優(yōu)勢。所謂共贏，就是京津冀必須形成合力向污染宣戰(zhàn)，共同打好治理環(huán)境、實現(xiàn)宜居的硬仗，如果沒有中個共贏，京津冀一體化戰(zhàn)略就失敗了。[page]
汪玉凱認為過去近十年，京津冀一體化之所以停留在口頭上缺乏實質性進展，一個重要原因就是各有各的“小算盤”，都想多得好處而不愿意付出。比如，北京是首都，同時又是政治中心、文化中心、科技創(chuàng)新中心和國際交流中心，但同時又想發(fā)展經濟，想把好的產業(yè)都留在北京，把包袱甩給河北；天津想建設北方區(qū)域經濟重鎮(zhèn)；河北省很積極，但“剃頭擔子一頭熱”。
汪玉凱說，光想得好處，卸包袱肯定無法實現(xiàn)好一體化的，甚至連規(guī)劃都做不起來。必須要構建從多贏到共贏的戰(zhàn)略：“京津冀一體化”才可能有實質性啟動。
打造兩個經濟帶：眾多國企和部分行政事業(yè)機構可向河北疏散
汪玉凱教授強調，要做到多贏，首先就要給這三地定位：
北京：中央已經明確為四個中心，即政治中心、國際交流中心、文化中心和高科技創(chuàng)新中心。但汪玉凱認為，中四個中心雖然沒提金融中心，但北京的金融總部地位也許很難撼動，北京的產業(yè)布局除了發(fā)展高科技研發(fā)、高端服務業(yè)和高端制造業(yè)等外，盡量將一般制造業(yè)轉移出北京，而金融則可以留在北京。其余的非北京核心功能定位的產業(yè)應該有序地退出北京，重點向河北轉移。特別應將多數(shù)央企向河北疏散。同時，考慮到北京城市的人口資源和交通等壓力，也可以有計劃地將一些事業(yè)單位或者非核心的行政機構也部分地轉移出北京。
天津的目標因該是可打造北方經濟重鎮(zhèn)，但要注意與北京和河北在產業(yè)布局、經濟形態(tài)上的互補，盡量避免重復和雷同。特別要在高端制造方面形成相對優(yōu)勢。
至于河北，要在承接北京和天津一些產業(yè)轉移、功能總體布局的調整方面要扮演重要角色，但如何扮演好這個角色，對整個京津冀一體化戰(zhàn)略的成敗至關重要，需要認真謀劃，不可盲目。
汪玉凱教授說，三地共贏的標準就是是否創(chuàng)造了良好的人居環(huán)境，打好環(huán)境的翻身仗。如果環(huán)境沒有徹底改善，“京津冀一體化”就失敗了?，F(xiàn)在全國空氣最差的10個城市中，河北占了7個，北京、天津被這些污染城市包圍了。
“副中心”不能泛化，但要明確
汪玉凱教授認為，這幾天社會上都在評說“保定有可能成為北京的政治副中心”、唐山和石家莊等城市也可能成為北京的副中心之事，但這可能是河北省自己愿望，從國家的大戰(zhàn)略來看，可能還需要認真斟酌。
“如果真弄這么多‘副中心’，可能就等于沒‘中心’了，這確實有地區(qū)內部競爭在里面?！蓖粲駝P對記者說，“不要將‘副中心’泛化，但卻必須明確?！?/p>
汪玉凱認為，從大的方面來說，“京津冀一體化”可以構筑兩個圈，一個核心圈，一個是非核心圈。前者主要包括北京周邊的廊坊、保定等，其余河北的地方應該屬于非核心圈。他認為，未來京津冀一體化在核心圈，要重點打造兩條經濟帶：一是北京——廊坊——天津經濟帶：經濟發(fā)展雄厚，也比較成熟，未來將極具競爭力；二是北京——涿州——保定經濟帶。這條經濟帶目前雖然薄弱，但極具發(fā)展?jié)摿?。這來那個條經濟帶，應成為未來承接北京和天津轉移產業(yè)和其他相關公功能的主要載體。通過兩個經濟帶帶動整個京津周邊的發(fā)展。
要構建經濟一體化的核心區(qū)和外圍區(qū)，在核心區(qū)應打造兩個經濟帶
汪玉凱認為，未來的北京副中心，只能在這兩個核心經濟帶中選擇。因為要成為北京副中心的們必須滿足兩個條件：一是距離北京不能太遠，距離太遠，交通肯定是大問題；二是要有行政區(qū)劃盡量統(tǒng)一，否則運作起來會有很大困難。鑒于此，有條件成為北京副中心的，最佳選擇地大概只有兩個：一個廊坊，一是涿州。但考慮到廊坊處在京廊津經濟帶的重要環(huán)節(jié)，從經濟發(fā)展看，做為北京副中心不是很合適。而涿州，則是相比之下比較好的選擇。至于保定，未來應發(fā)展成500萬人口的大城市，與北京、天津、保定形成三足鼎立的三角戰(zhàn)略。在京涿保經濟帶中扮演重要角色，但由于距離太遠，不適宜做為北京的副中心。由此可以看出，涿州也許是最適宜打造成北京的副中心的一個城市。其優(yōu)勢在于距北京僅50公里，開會可在一天往返，是南水北調工程必經地有，發(fā)展空間也比較大。未來如果選擇涿州作為北京副中心的話，可以直接叫“北京城南副中心”，包括房山和涿州；用于承擔北京一些事業(yè)單位、學校等的外遷；將來可在涿州建醫(yī)療、教育等設施。[page]
汪玉凱說，非核心區(qū)要充分考慮到河北省的感覺，唐山、石家莊、邯鄲、秦皇島等地不適合用來打造副中心，這些地區(qū)應根據(jù)兩個經濟帶的產業(yè)定位形成經濟的相對分工。
石家莊仍定位為河北省會；
張家口和承德：有很多貧困縣，應定位在生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，重點要發(fā)展與這兩個區(qū)域的功能定位向適應的產業(yè)。如果必要，還可以考慮適度地移民，往未來可能有極大發(fā)展空間的京涿寶經濟帶集聚。
組織保障：將“京津冀一體化”的重大協(xié)調歸屬中央深改組
汪玉凱教授說，要保障“京津冀一體化”發(fā)展戰(zhàn)略的順利實施，必須要有組織保障?，F(xiàn)在光靠國家發(fā)改委協(xié)商可能還不夠，因為國家發(fā)改委雖然是一十分重要的綜合協(xié)商部門，但京津冀一體化已一個重大的國家戰(zhàn)略，遠遠超出了一個區(qū)域發(fā)展的問題，事關重大，所以需要認真對待。
汪玉凱說，“京津冀一體化”戰(zhàn)略屬于頂層設計，歸口級別必須提高。應歸到國家深化改革領導小組，“深改組”下面有6個小組，可具體歸口到經濟體制和生態(tài)體制改革小組來負責。也可以考慮設立專門的辦公室，由“深改組”領導和委托，由經濟體制和生態(tài)體制小組具體來負責協(xié)商。
這樣，重大問題可以由國家深改組來直接處理，總書記和總理都在其中；一般問題由小組負責協(xié)商解決，這樣就有保障了。發(fā)改委有地區(qū)司，在協(xié)商區(qū)域經濟發(fā)展方面也肯定能起到重要作用。
為行政區(qū)劃調整立規(guī)
汪玉凱教授說，除了組織形式上的保障外，還必須提供法治保障。如果中央最終確定要把涿州定位為北京的副中心，如果要更加名正言順，就應把涿州市整體劃入北京的行政區(qū)劃。北京周邊其他的衛(wèi)星城市，可變通信的區(qū)號，但行政區(qū)劃可以不變。
第二個就是要制定一個法制框架，要樹立法制的權威。如果規(guī)定出來沒有高層授權，沒有依法保障，可能會遇到很多困難。
第三就是，可以構建一個信息化的區(qū)域平臺，也就是京津冀一體化整個一個大平臺，提高溝通的有效性和及時性。當然有些東西我們可以立些規(guī)制，不一定非要國家法律，國務院頒布的條例或法規(guī)性東西都可以用來解決這個問題。看準了成熟了的就可以以規(guī)制方式出來，操作性強，權威性也高，而且不容易走樣。
目前需要規(guī)制的最關鍵的是行政區(qū)劃的調整，還有經濟一體化過程中一些重大問題的協(xié)商機制也可立規(guī)，可通過條例，哪些問題上升到什么層面來解決，不能一鍋來煮，要分層次的，比如重大基礎設施要上馬需要什么方式來解決要重程序，再如一個地方產業(yè)布局要符合整體大的格局，要通過規(guī)制來約束，不能各地隨心所欲，想弄什么弄什么，分門別類大的領域都是可以立些規(guī)矩的，就能更好地規(guī)范經濟一體化戰(zhàn)略的實施。
