作者簡(jiǎn)介：馮奎，男，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長(zhǎng)、研究員，中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員，北京交通大學(xué)中國(guó)城市研究中心教授（北京 100045）。
楊冰之，男，物聯(lián)網(wǎng)與智慧城市研究專家，浙江大學(xué)客座教授，北京國(guó)脈互聯(lián)信息顧問有限公司董事長(zhǎng)，首席研究員（北京 100043）。
彭璐，女，清華大學(xué)建筑設(shè)計(jì)研究院助理研究員（北京100045）。
一、城市治理智慧化的總體框架
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)逐步進(jìn)入新常態(tài)，城市治理智慧化作為我國(guó)城市運(yùn)行模式轉(zhuǎn)型升級(jí)的新要求，很多城市積極進(jìn)行示范創(chuàng)新。為了科學(xué)推進(jìn)城市治理智慧化的快速發(fā)展，我們主要根據(jù)城市治理智慧化內(nèi)涵與特征構(gòu)建了“四橫兩縱”的總體框架，進(jìn)一步明確城市治理的主體以及主要內(nèi)容。
1.治理框架結(jié)構(gòu)
城市治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，應(yīng)按照以人為本的主導(dǎo)思想，大力促進(jìn)現(xiàn)代信息技術(shù)與城市治理的有效融合創(chuàng)新，構(gòu)建“四橫兩縱”的總體框架，“四橫”即包括治理主體、基礎(chǔ)設(shè)施、平臺(tái)資源、治理內(nèi)容等內(nèi)容，其是城市治理智慧化的核心組成部分，“兩縱”即保障體系與支撐環(huán)境。
?。?）治理主體層：主要包括政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾、媒體等。通過治理理念的不斷創(chuàng)新，進(jìn)一步明確各主體的定位與職責(zé)，加快構(gòu)建多層次治理渠道，加強(qiáng)新技術(shù)應(yīng)用與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制建設(shè)，充分調(diào)動(dòng)各主體積極性，形成多元主體參與的治理新模式。
（2）基礎(chǔ)設(shè)施層：城市治理離不開智能化的基礎(chǔ)設(shè)施，主要包括寬帶網(wǎng)絡(luò)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算中心、智能設(shè)施等。智能型基礎(chǔ)設(shè)施全面部署建設(shè)為實(shí)現(xiàn)城市各層面資源整合、數(shù)據(jù)共享、互聯(lián)互通提供支持，為實(shí)現(xiàn)治理智慧化打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
（3）平臺(tái)資源層：平臺(tái)資源是城市治理的核心要素及支撐手段，基于城市治理需求，建立統(tǒng)一共享的數(shù)據(jù)庫(kù)，搭建城市云平臺(tái)和綜合管理服務(wù)平臺(tái)，通過技術(shù)融合創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)城市管理服務(wù)的一體化、智能化，為各項(xiàng)治理智慧化提供全面支撐。
?。?）治理內(nèi)容層：城市治理是促進(jìn)城市多元管理、提高政府效能、高效解決社會(huì)問題的必然選擇，是從城市運(yùn)行、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面進(jìn)行綜合施策，通過機(jī)制創(chuàng)新、智能控制、協(xié)同管理等措施有效提升治理智慧化水平。
兩縱包括保障體系、支撐環(huán)境等配套措施，其中保障體系包括制度標(biāo)準(zhǔn)、人才隊(duì)伍、資金保障等，這是實(shí)現(xiàn)城市治理智慧化的強(qiáng)力支撐，通過建立有效的保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理價(jià)值最大化。城市治理需要良好的軟環(huán)境，通過建立協(xié)同的治理理念，推進(jìn)多元參與以及共治共享等，為實(shí)現(xiàn)城市治理智慧化的發(fā)展目標(biāo)創(chuàng)造良好環(huán)境。
2.治理主體
多元主體參與是現(xiàn)代城市治理的基本要求，也是實(shí)現(xiàn)城市治理智慧化的必然選擇，亟須加強(qiáng)城市依法治理的力度，重新定位政府、公眾、企業(yè)、媒體等各參與主體的職責(zé)與任務(wù)邊界，并充分發(fā)揮各主體的積極性與創(chuàng)造力，真正形成人人共治、人人共享治理智慧化體系。
?。?）政府。政府是多元治理主體中的“掌舵者”，在城市治理中協(xié)調(diào)宏觀管理及各個(gè)主體間的矛盾和沖突，并承擔(dān)著治理合作者、輸出者、引領(lǐng)者等角色。首先，政府需要與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，實(shí)時(shí)修改完善相關(guān)法律法規(guī)，避免手伸的太長(zhǎng)；其次，政府要充分利用信息技術(shù)搭建開放公平的協(xié)作平臺(tái)，集聚更多的管理資源，創(chuàng)新治理模式；再次，政府要通過自身改革與廉政優(yōu)政，帶動(dòng)整個(gè)城市組織優(yōu)化與效率提升。
?。?）企業(yè)。企業(yè)雖然是以盈利為目的的經(jīng)濟(jì)組織，但企業(yè)仍然是最重要的社會(huì)責(zé)任承擔(dān)著與維護(hù)者，也是政府以外重要的治理主體。隨著共享經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，大批互聯(lián)網(wǎng)公司與創(chuàng)新型企業(yè)在城市治理中的作用越發(fā)凸顯，其以盈利或公益的形式積極參與城市治理，不斷推動(dòng)城市治理模式的變革，實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，為城市治理提供了新路徑。
?。?）社會(huì)組織。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不斷提升及參與社會(huì)治理意識(shí)的增強(qiáng)，各種社會(huì)團(tuán)體與民間公益組織快速壯大，并積極參與到社會(huì)救助、災(zāi)害恢復(fù)等城市治理中，且發(fā)揮著越來越重要的作用。城市治理需要社會(huì)組織根據(jù)不同的角色定位來彌補(bǔ)因市場(chǎng)失靈、政府失靈等缺失的公共服務(wù)需求，同時(shí)政府在法律法規(guī)及實(shí)際操作層面給予支持。
?。?）公眾。公眾作為城市治理的參與者與受益者，不僅有權(quán)利參與城市治理，更是有責(zé)任主動(dòng)參與城市治理。充分利用互聯(lián)網(wǎng)及各種智能終端，積極參與城市管理、公共服務(wù)、社區(qū)自治共治及社情民意調(diào)查等，發(fā)揮人人參與、人人獻(xiàn)策、人人監(jiān)督的價(jià)值。另外，通過社區(qū)參與、社團(tuán)工作或作為志愿者來參與治理和提供公共服務(wù)。
（5）媒體。媒體作為城市形象傳播與社會(huì)監(jiān)督的主力軍，尤其隨著自媒體及相關(guān)社交媒體的快速發(fā)展，其在城市治理中角色越來越重要。加強(qiáng)新媒體的管理與引導(dǎo)，傳遞正能量，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督、互動(dòng)交流及社情民意調(diào)查等作用，同時(shí)基于大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)時(shí)了解網(wǎng)絡(luò)輿情與動(dòng)態(tài)，為城市治理提供決策支持。
3.治理內(nèi)容
城市治理是以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)市民權(quán)利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對(duì)城市建設(shè)發(fā)展中存在的社會(huì)問題，提出有針對(duì)性的解決方案，實(shí)現(xiàn)城市有序和諧發(fā)展。目前，根據(jù)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，城市治理重點(diǎn)從城市運(yùn)行、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面展開，促進(jìn)城市治理的智慧化發(fā)展，不斷提升城市影響力與競(jìng)爭(zhēng)力。
?。?）城市運(yùn)行：安全高效運(yùn)行是城市治理的重點(diǎn)內(nèi)容，也是體現(xiàn)城市智慧的關(guān)鍵要素。加快城市基礎(chǔ)設(shè)施的智能化改造，建成智能管網(wǎng)、智能市政、智能交通、智能電網(wǎng)等一批新型基礎(chǔ)設(shè)施；加強(qiáng)城市綜合管理服務(wù)平臺(tái)與網(wǎng)絡(luò)安全系統(tǒng)建設(shè)，促進(jìn)城市運(yùn)行數(shù)據(jù)共享與開發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)城市管理由粗放向精細(xì)、靜態(tài)向動(dòng)態(tài)、被動(dòng)向主動(dòng)的全面轉(zhuǎn)變。同時(shí)加強(qiáng)城市軟環(huán)境建設(shè)，促進(jìn)城市共同價(jià)值的塑造，提升城市品牌影響力。
?。?）社會(huì)保障：其核心是打造一個(gè)宜居宜業(yè)、充滿活力與幸福感的城市環(huán)境，將更加注重以人為本，積極創(chuàng)新服務(wù)理念，充分利用信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，圍繞市民的衣食住行各方面需求，構(gòu)建廣覆蓋、差異化、高品質(zhì)的公共服務(wù)體系，提升便民惠民服務(wù)水平與市民福祉。同時(shí)，大力推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)，促進(jìn)政府體制機(jī)制創(chuàng)新、權(quán)力職責(zé)重置、政務(wù)服務(wù)流程優(yōu)化、政府?dāng)?shù)據(jù)共享與開放、信息安全管理等，全面提升市民社會(huì)保障水平，真正實(shí)現(xiàn)城市治理的智慧化。
?。?）生態(tài)環(huán)境：作為我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中亟須重視的最大民生工程，是當(dāng)前城市治理的核心內(nèi)容。生態(tài)環(huán)境直接關(guān)系到市民的身體健康與生活質(zhì)量，需要充分利用新一代信息技術(shù)與環(huán)保技術(shù)，打造全覆蓋的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，加強(qiáng)城市環(huán)境綠化、水源保護(hù)、大氣治理等，促進(jìn)智能建筑與節(jié)能設(shè)施的普及，同時(shí)將環(huán)境保護(hù)納入到政府績(jī)效考核體系，加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳，切實(shí)保障生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
?。?）經(jīng)濟(jì)發(fā)展：加強(qiáng)城市治理智慧化建設(shè)，需要營(yíng)造宜商宜業(yè)環(huán)境，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為城市發(fā)展提供新動(dòng)能。當(dāng)前，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的管理，重點(diǎn)需要建立公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，不斷推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。加快打造基于大數(shù)據(jù)的城市經(jīng)濟(jì)監(jiān)測(cè)、金融市場(chǎng)預(yù)警、網(wǎng)上市場(chǎng)監(jiān)管以及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域信息安全系統(tǒng)等，為企業(yè)和公眾正常生產(chǎn)生活創(chuàng)造良好環(huán)境。
二、我國(guó)城市治理評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建
1.構(gòu)建原則
根據(jù)當(dāng)前我國(guó)信息社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的趨勢(shì)及社會(huì)治理現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略，在科學(xué)構(gòu)建中國(guó)城市治理智慧化水平評(píng)估指標(biāo)體系過程中，將充分借鑒國(guó)家《新型智慧城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》及國(guó)內(nèi)外其他智慧城市與社會(huì)治理等方面評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建方法，且遵循以下原則：
——政策性原則。以國(guó)家政策作為指標(biāo)構(gòu)建的重要依據(jù)，緊密結(jié)合國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)方面的政策文件與推進(jìn)策略，充分體現(xiàn)國(guó)家社會(huì)治理與新型城市化發(fā)展戰(zhàn)略。
——科學(xué)性原則。按照城市智慧化發(fā)展規(guī)律，結(jié)合城市治理智慧化的內(nèi)涵體系、業(yè)務(wù)模型及總體框架等構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系，明確每個(gè)指標(biāo)的含義和目標(biāo)導(dǎo)向，真正反映城市治理的智慧化特征。
——系統(tǒng)性原則。構(gòu)建指標(biāo)體系要處理好局部與整體、具體行動(dòng)和系統(tǒng)目標(biāo)之間的關(guān)系，使其成為一個(gè)有機(jī)的整體，保障評(píng)估指標(biāo)的系統(tǒng)性與連續(xù)性，有效引導(dǎo)城市治理的健康發(fā)展。
——導(dǎo)向性原則。構(gòu)建指標(biāo)體系要集中展示智慧、善治、創(chuàng)新、綠色的城市治理理念與價(jià)值導(dǎo)向，要具有較強(qiáng)的引領(lǐng)性，重點(diǎn)體現(xiàn)城市治理智慧化的發(fā)展趨勢(shì)。
——可操作性原則。在構(gòu)建城市治理智慧化水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系要切實(shí)考慮可操作性，在數(shù)據(jù)采集、測(cè)算、評(píng)估等方面有利于落地實(shí)施，使其真正成為一項(xiàng)理論與實(shí)踐相結(jié)合的重要工具。
2.構(gòu)建方法
?。?）構(gòu)建流程
根據(jù)城市治理智慧化內(nèi)涵及價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行層層分解，逐步將評(píng)價(jià)的屬性具體化。
——目標(biāo)分解：首先研究中國(guó)城市治理智慧化水平評(píng)估體系的架構(gòu)，分析出構(gòu)成目標(biāo)的核心要素或主要特征，并在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)各項(xiàng)指標(biāo)，然后分層次和模塊研究，最終形成完備的城市治理智慧化水平評(píng)估指標(biāo)體系。
——?dú)w類合并：針對(duì)每項(xiàng)評(píng)估模塊進(jìn)行分解，首先將相關(guān)重要指標(biāo)全部列出，然后運(yùn)用調(diào)查統(tǒng)計(jì)法和相關(guān)分析法對(duì)初擬指標(biāo)進(jìn)行去重篩選，并盡量保證同一評(píng)價(jià)體系內(nèi)的各個(gè)指標(biāo)協(xié)調(diào)一致。
——試評(píng)檢驗(yàn)：利用構(gòu)建的評(píng)估指標(biāo)體系進(jìn)行試評(píng)估，在評(píng)價(jià)過程中檢驗(yàn)指標(biāo)體系的科學(xué)性、合理性及可操作性等，并對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行重新加工和完善。
——專家評(píng)估：通過召開專家座談會(huì)或問卷調(diào)查的方法，對(duì)評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行研討，進(jìn)一步修改完善評(píng)估指標(biāo)體系，并重點(diǎn)獲得該領(lǐng)域?qū)＜裔槍?duì)指標(biāo)權(quán)重的意見與建議。
——實(shí)證研究：利用構(gòu)建的我國(guó)城市治理智慧化水平評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)我國(guó)各級(jí)各類城市的治理智慧化水平進(jìn)行全面評(píng)估，并通過統(tǒng)計(jì)分析提出相應(yīng)的策略建議。
?。?）構(gòu)建思路
根據(jù)我國(guó)城市治理智慧化的內(nèi)涵、特征及價(jià)值導(dǎo)向等，在充分考慮國(guó)家治理現(xiàn)代化體系建設(shè)及智慧城市發(fā)展現(xiàn)實(shí)情況，并參閱國(guó)內(nèi)外城市治理的最新理念、觀點(diǎn)及相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，科學(xué)構(gòu)建我國(guó)城市治理智慧化水平評(píng)估指標(biāo)體系。
第一，指標(biāo)設(shè)計(jì)兼顧發(fā)展現(xiàn)狀評(píng)估與引領(lǐng)指導(dǎo)的功能，創(chuàng)新評(píng)價(jià)方法，指標(biāo)體系不僅要體現(xiàn)城市治理的真實(shí)情況，且要引領(lǐng)未來城市治理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢(shì)。
第二，緊緊圍繞城市治理智慧化的核心特征構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系，將感知智能化、管理精準(zhǔn)化、服務(wù)便捷化、網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)范化、參與主體多元化作為一級(jí)評(píng)估指標(biāo)，重點(diǎn)突出智慧、善治、創(chuàng)新、綠色的發(fā)展理念，且各部分要具有內(nèi)在邏輯性。
第三，對(duì)一級(jí)評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行分解，充分吸收國(guó)家《新型智慧城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》、國(guó)脈互聯(lián)《中國(guó)智慧城市發(fā)展水平評(píng)估指標(biāo)體系》以及城市競(jìng)爭(zhēng)力、幸福城市等相關(guān)評(píng)估指標(biāo)體系的特色內(nèi)容，然后進(jìn)行二級(jí)評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)，突出城市治理智慧化的核心理念。
第四，根據(jù)二級(jí)評(píng)估指標(biāo)，進(jìn)一步設(shè)計(jì)評(píng)估要點(diǎn)，重點(diǎn)要求評(píng)估要點(diǎn)簡(jiǎn)潔明確，在數(shù)據(jù)采集、統(tǒng)計(jì)分析等方面要具有可操作性，同時(shí)在橫向、縱向以及相關(guān)評(píng)估領(lǐng)域具有可比性。
3.指標(biāo)體系
根據(jù)城市治理智慧化內(nèi)涵與特征，并按照評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)原則與思路，構(gòu)建了由5項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)、13項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)、21項(xiàng)評(píng)估要點(diǎn)組成的評(píng)估指標(biāo)體系，主要從城市治理支撐能力、應(yīng)用創(chuàng)新、主體參與等方面進(jìn)行考慮，并賦予智慧管理、民生服務(wù)及主體協(xié)同等評(píng)估指標(biāo)較高的權(quán)重，突出城市治理的核心內(nèi)容。
——智能感知：主要指通過對(duì)市民、企業(yè)以及城市基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)領(lǐng)域數(shù)據(jù)的全生命周期管理，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集、整合、開發(fā)利用智能化，隨時(shí)隨地掌握城市運(yùn)行狀況，為城市治理智慧化打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
——智慧管理：主要指通過資源開放、協(xié)同管理、社會(huì)信用體系及城市大數(shù)據(jù)管理決策體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市管理協(xié)同化、透明化、精準(zhǔn)化，形成共同參與、公開透明的城市治理模式。
——惠民服務(wù)：主要指通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的模式和方法，打造智能化政務(wù)服務(wù)及城市公共服務(wù)體系，為市民提供高效、便捷化的公共服務(wù)，這是城市治理以人為本的重要體現(xiàn)。
——網(wǎng)絡(luò)空間：主要指通過建立信息安全、輿情監(jiān)測(cè)、網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)管理體系等，實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的科學(xué)管理，保證網(wǎng)絡(luò)空間安全、清朗，實(shí)現(xiàn)物理空間與虛擬空間的同步健康發(fā)展。
——主體協(xié)同：主要指通過城市治理體制機(jī)制創(chuàng)新、社會(huì)共治共享、互動(dòng)交流等方式，促進(jìn)企業(yè)、社會(huì)組織、市民等主體積極參與城市治理，全面發(fā)揮各主體的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)城市治理可持續(xù)發(fā)展。
本文節(jié)選自《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2017年第6期（整理齊雙）。
